土地征收需落实公平补偿原则

　　南粤法治报告会第十六讲——省国土资源厅专场在广州举行，中国人民大学教授、博导王轶作“土地征收法律问题研究”的专题讲座。

　　针对近年来我省因土地征收问题引发社会矛盾和法律纠纷频发的实际，王轶深入浅出地介绍了土地征收法律适用原则，通过援引《宪法》《物权法》等的重点条款并结合典型案例，解读了土地征收法律制度概况和公共利益的界定，阐述了土地征收的对象、程序、补偿等方面的相关法律问题。

　　报告会上，王轶运用大量鲜活的例子，对土地征收法律制度建设的实践和经验作了生动而深刻的阐述，对于提高我省国土资源系统依法行政水平，特别是依法加强我省征地管理工作，具有重要的指导意义。 ●南方日报记者 祁雷 通讯员 郑佳娜

　　土地征收需立法机关立法规定

　　土地征收法律制度是中国特色社会主义法律体系中一项重要内容。王轶介绍，除宪法之外，在我国土地管理法、物权法，相关综合性法律和一些民事法律中，都有关于土地征收法律制度的相关规定。他认为，从国内外经验来看，土地征收法律制度必须确立和坚持法律优先、法律保留、比例原则等基本原则。

　　王轶说，法律优先原则在我国宪法中已经有了非常明确的体现，土地征收领域的法律也需要适用该原则。“我国宪法在1999年修订时明确写上了中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家，那就是强调任何组织和个人都必须要遵守宪法和法律的规定，都没有超越宪法和法律的特权，从这一点上，就体现出了法律优先原则。所以在土地征收领域，这项原则当然也应该得到始终不渝的坚持和贯彻”。

　　王轶认为，土地问题往往涉及很多人的利益，是社会矛盾相对集中的领域，但目前涉及到土地征收的相关法律还不够完善，往往通过行政法规、地方性法规等填补，存在一定不足，“法律保留原则主要是强调在土地征收的领域中，无论是征收的条件、征收的机关、征收的权限、征收的程序、征收的补偿，都应当由立法机关通过制定法律的方式来做出相应的规定”。

　　比例原则强调在土地征收法律制度的规则设计、土地征收法律制度的法律适用中，要遵循手段和目的相适应的原则。“虽然这个词是外来词，但实际上我们中国人应该都不陌生，我们有一句老话叫不能用大炮打蚊子，其实讲的就是手段和目的应当相称。”王轶说，“以我个人了解，以往在土地征收中之所以出现一些问题，很多时候就是因为没有很好地遵循比例原则，采用了超出合理范围的征收手段，结果就激发了矛盾”。

　　“就我国土地征收法律制度来说，应该说现在初步形成了体系，但还有相当大的完善和提升空间。”王轶说。

　　应明晰“公共利益”含义

　　我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。王轶认为，就土地征收法律制度来说，他重点关注涉及《物权法》的相关内容，其中，物权法第42条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

　　什么是公共利益？王轶表示，公共利益在依法治国，建设社会主义法治国家的过程中，它是能够动用国家公权力干涉私人生活、介入市场交易、剥夺和限制私人合法财产的唯一的、足够充分且正当的理由。那么具体到《物权法》第42条第一款提到的“为了公共利益的需要”中的“公共利益”一词又该如何理解？

　　王轶介绍，公共利益一词是框架性概念，内涵和外延都不明确，对其做名词解释通常来说是没有意义的，所以《物权法》上没有明晰这一概念，但他同时认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此做了比较好的回答，其中，该条例第八条以类型列举加概括规定的方式，就什么是为了公共利益的需要做出了较为详细的说明。包括国防、外交需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要等。

　　“《国有土地上房屋征收与补偿条例》可以说做出了到现在为止最为完备的相应规定，包括征收前的程序、征收过程中的程序、征收补偿的程序等，但最理想的还是将来由法律做出相应规定。”王轶说。

　　土地征收需公平补偿

　　王轶说，在土地征收的实践中，很多的争议不是围绕着该不该进行征收，而是围绕着征收的补偿标准。

　　怎么理解征收补偿中的这个补偿呢？“我印象很深，当时国务院在制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》时，就补偿究竟确立什么样的补偿原则反复讨论，有人说适当补偿，有人说合理补偿，有人说充分补偿，最后《国有土地上房屋征收与补偿条例》中用的是公平补偿，也就是说补偿要公平。”王轶说。

　　如何理解公平补偿？王轶认为，征收就是强制购买，被征收人不能决定卖还是不卖，但有权主张获得出卖的对价。因此，就国有土地上房屋的征收补偿而言，不但要考虑被征收房屋类似房地产的市场价格，同时也要考虑搬迁、临时安置的费用等，还要考虑“比如征收的房子有的是厂房，有的是商铺，停产、停业所造成的损失等，一言以蔽之，公平补偿说的就是补款要跟购买的对价大致相当”。

　　“对集体土地的征收补偿，必须要保证被征地的农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，要让集体组织的成员有完备的社会保障。”王轶说，随着我国土地制度不断调整和改革，对征收集体土地确定公平补偿标准的可参考因素将会更多。

　　■人物档案

　　王轶，中国人民大学教授、博导、教育部长江学者特聘教授。教育部人文社会科学重点研究基地——中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任。荣获第六届“全国十大杰出青年法学家”“首届首都十大杰出青年法学家”等称号。著有《物权变动论》《民法原理与民法学方法》等专著，参与《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国民法典专家建议稿》等多部法律的起草和修订工作。承担国家社科基金重大项目《民法典编纂重大疑难问题研究》等多项重大课题研究。